2023年3月28日，国家金融监督管理总局公布了《2023年度国家金融监督管理总局（中国银行保险监督管理委员会）部门预算》，这是机构改革后国家金融监管总局的首次“亮相”。《预算》体现出2023年国家金融监管总局的核心工作思路，其中提到2023年总的工作原则之一便是“推动中小银行改革化险”。由此可见，在新的监管框架下，中小银行仍将是监管的重中之重。2023年4月28日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作。会议指出，要有效防范化解重点领域风险，统筹做好中小银行、保险和信托机构改革化险工作。众所周知，所有风险中，刑事风险最让人难以承受。

 

中小银行是服务小微企业、“三农”的主力军，在后疫情时代下，面对经济普遍艰难的局面，中小银行不仅面临着严酷的贷后压力，生存压力也是与日倍增。与此对应的是，金融监管对信贷业务、内控管理等检查的针对性和深入性也必将超过以往，中小银行可能涉及的刑事风险也大大增加。本文拟通过对当前中小银行运营机制下可能涉及的刑事罪名和司法案例的梳理，结合团队办案经验，总结应对该类风险的防范及化解措施，以期协助中小银行在监管下依法合规运行。

 

一、中小银行涉刑情况概述

 

所谓中小银行，一般是从资产规模上进行区分。从广义上来说，中小银行泛指除了中、农、工、建、交、邮储六大国有行之外的全国性商业银行、区域性股份制商业银行与城市商业银行（含城市信用社和农村信用社），对应了金融监管中的股份制银行部、城市银行部、农村银行部这些内设机构管辖的范围。相对于股份制银行和大型商业银行来说，中小银行业务具有较强的区域性和自主性，银行高管在人事、财务、业务等方面具有较大的决定权。  

 

2021年，银保监会曾向各机构下发《关于2021年上半年银行保险机构涉刑案件情况的通报》，《通报》显示，中小银行机构内源性问题突显，与其他银行机构相比，中小银行机构内控水平整体较薄弱，诱发案件的内在因素比较多，中小银行涉刑案件案发数量占银行业案件总数的66.6%，居于高位。根据通报，中小银行机构存在因体制机制性矛盾导致系统性案件。如部分地区农村信用社、城商行案件频发，东北某省甚至出现“一窝端”被查。此外，中小银行中村镇银行资金不足，吸储能力弱，可贷资金严重不足的问题格外明显。并在面对上述问题时经营定位出现偏差，把业务重点设定为力求争取到大企业的贷款投放，放任客户“垒大户”；或将本就不足的资金，投向于房地产、证券期货市场及政府融资平台等领域，致使贷款业务呈现出短期化、脱农化、大额化的特征；更有甚者，为了同业竞争，放松贷款门槛，将贷款审查权外委，出现粮食质押粮不在库，车辆抵押贷没有车等情形也大量出现，严重削弱了自身风险抵御能力，致使贷款、同业领域案件频发。

 

2023年3月23日，由中国司法大数据研究院、21世纪经济报道、南方财经法律研究院和北京市海勤律师事务所共同编写的《中小银行从业人员犯罪问题研究白皮书（2018-2022）》（以下简称《白皮书》）发布。《白皮书》显示，近五年中小银行从业人员犯罪案件共计521件，总体呈下降趋势。案件类型上，经营风险与内控风险相关犯罪案件最多，其中违法发放贷款罪的案件数量最多，共计162件。此外，中小银行犯罪案件中99.81%为自然人犯罪，其中46.83%的被告人职务层级为领导干部。中小银行从业人员犯罪造成了储户等大量直接财产损失，致使中小银行不良资产同题加剧、公信力降低，且容易引发区域性、系统性金融风险，因此中小银行应当重视刑事风险防控，提升风险防范意识和能力。

 

二、当前中小银行主要易涉刑事罪名

 

（一）违法发放贷款罪

1.违法发放贷款罪的法律规定

（1）刑法规定

《刑法》第一百八十六条规定：“银行或者其他金融机构的工作人员违反国家规定发放贷款，数额巨大或者造成重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处一万元以上十万元以下罚金；数额特别巨大或者造成特别重大损失的，处五年以上有期徒刑，并处二万元以上二十万元以下罚金。银行或者其他金融机构的工作人员违反国家规定，向关系人发放贷款的，依照前款的规定从重处罚。单位犯前两款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前两款的规定处罚。关系人的范围，依照《中华人民共和国商业银行法》和有关金融法规确定。”

 

《中华人民共和国商业银行法》第四十条规定：“ 商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。前款所称关系人是指：（一）商业银行的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属；（二）前项所列人员投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织。”

 

（2）立案标准

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第三十七条规定：“ 银行或者其他金融机构及其工作人员违反国家规定发放贷款，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）违法发放贷款，数额在二百万元以上的；（二）违法发放贷款，造成直接经济损失数额在五十万元以上的。”

 

2.中小银行及工作人员涉嫌违法发放贷款罪的主要行为特征

（1）银行高管明知借款人不符合贷款条件，审批同意发放贷款或授意工作人员违法发放贷款

如（2020）浙04刑初10号王某违法发放贷款罪案件中，王某在担任浙江某村镇银行股份有限公司某支行行长期间，通过个人关系或他人介绍，结识有贷款需求的借款人，在未开展贷前调查或明知借款人不符合贷款条件的情况下，仍授意客户经理办理贷款手续，给银行造成了损失。法院认定，王某的行为已经构成了违法发放贷款罪，对其判处有期徒刑一年，并处罚金二万元。

 

（2）贷款业务经办人滥用职权或玩忽职守，对贷款主体、用途及担保物等环节未尽审查义务，向不符合条件的借款人发放贷款

如（2023）辽03刑终129号宋某违法发放贷款罪案件中，2被告人宋某在担任某县农村信用合作联社高力房信用社信贷员期间，违反《》等相关法律法规规定，在未对借款人身份、借款实际用途、有无偿还能力、收入情况、还款来源等做严格审查的情况下，明知贷款实际使用人借用、冒用借款人身份、不具有还款能力等的情况下，违法向高某1、项某1、宋某8、吕某1、田某5等人发放借名、冒名贷款共计人民币2300余万元，所发放贷款均已被某县农村信用合作联社认定为损失类贷款。法院认为其行为已经构成违法发放贷款罪，对其判处有期徒刑五年六个月，并处罚金十万元。

 

再如（2020）粤15刑终328号叶某违法发放贷款罪案件中，借款人没有去登记部门办理抵押，而是在申请贷款时伪造他项权登记证书提交给某信用社。时任信用社经理的叶某去现场确认了借款人公司的经营情况和抵押房产的真实性，但在明知调查岗工作人员未与借款人共同前往相关有权登记管理部门办理抵押登记手续的情况下，通过贷款审批手续。后该笔贷款给信用社造成损失近千万元，法院认为其行为已经构成违法发放贷款罪，对其判处有期徒刑三年，并处罚金人民币四万元。

 

（3）银行高管或贷款业务经办人授意、帮助、指点借款人编造虚假贷款资料，协助不符合条件的借款人成功贷款

如（2020）苏05刑终93号姚某违法发放贷款罪案中，某支行长姚某指使借款人和担保人制作资产负债率小于70%的虚假财务报表，并在包含借款人“偿债能力较好”“现金净流量逐年增加”“第一还款来源充足”等不真实内容的调查报告上签字。后因相关贷款无法收回，银行直接经济损失近五百万元。苏州中院认为其行为违反《中华人民共和国商业银行法》对借款人和保证人情况严格审查的规定，也违反《苏州银行流动资金贷款管理办法（暂行）》中对贷款申请、受理与调查的程序性规定（包括查阅财务报表等的真实性，保证人是否具有代偿能力，借款人与保证人是否存在关联关系等），法院认为其行为已经构成违法发放贷款罪，对其判处有期徒刑六年，并处罚金人民币七万元。

 

再如（2020）浙02刑终294号谢某某违法发放贷款罪一案中，谢某某担任某县农村信用合作社主任期间，与郑某等人商定增加贷款，郑某提供虚假的购销合同等贷款资料申请贷款。谢某某明知宁波某学校不符合增加贷款的条件，仍利用召开党委会的方式进行决策，并利用谢某某的授信审批权予以审批通过，给银行造成了损失。法院认为，谢某某的行为已经构成了违法发放贷款罪，对其判处有期徒刑五年，并处罚金八万元。

 

（二）非法吸收公众存款罪

1.非法吸收公众存款罪的法律规定

（1）刑法规定

《刑法》第一百七十六条规定：“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑，并处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。有前两款行为，在提起公诉前积极退赃退赔，减少损害结果发生的，可以从轻或者减轻处罚。”

 

（2）立案标准

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第二十三条规定：“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）非法吸收或者变相吸收公众存款数额在一百万元以上的；（二）非法吸收或者变相吸收公众存款对象一百五十人以上的；（三）非法吸收或者变相吸收公众存款，给集资参与人造成直接经济损失数额在五十万元以上的；

 

非法吸收或者变相吸收公众存款数额在五十万元以上或者给集资参与人造成直接经济损失数额在二十五万元以上，同时涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）因非法集资受过刑事追究的；（二）二年内因非法集资受过行政处罚的；（三）造成恶劣社会影响或者其他严重后果的。”

 

2.中小银行及工作人员涉嫌非法吸收公众存款罪的主要行为特征

根据司法案例显示，中小银行工作人员往往是未经金融管理部门批准，亦未向单位请示汇报，利用自身职务便利，以存款方便、高利息为诱饵，以口口相传的形式，长期向社会公众非法吸收存款。

 

如（2020）鲁0921刑初63号董传军非法吸收公众存款案件中，2016年至2019年，董传军在未经有关金融主管部门批准，不具备吸收公众存款业务资格的情况下，为了自己使用资金，利用自己长期担任农信社信贷员接触他人的便利，以存款方便、高利息为诱饵，以口口相传的形式，长期向社会公众非法吸收存款。至案发，共吸收马某、韩某、张某等147人的存款共计634.17万元，其中622.24万元尚未归还。法院认为董传军犯非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑四年，并处罚金人民币十万元。

 

再如（2020）鲁0124刑初11号赵某某非法吸收公众存款罪案件中，2007年3月至2009年1月，赵某某在平阴县安城镇西平洛村担任农信社协理员期间，未经金融管理部门批准，亦未向单位请示汇报，私自通过口口相传的方式，告诉本村村民或周边村民，将钱借给其个人使用，承诺存款到期支付本金并按月息8.37厘至2分不等的比例支付利息，吸引韩某某、赵某甲等55名存款人到其处存款89.21万元。赵某某将吸收的存款用于个人养殖、运输等经营，后因经营不善，无力支付到期本息。法院认为董传军犯非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑三年二个月，并处罚金七万元。

 

（三）挪用资金罪

1.挪用资金罪的法律规定

（1）刑法规定

《刑法》第二百七十二条规定：“公司、企业或者其他单位的工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，数额较大、超过三个月未还的，或者虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的，处三年以下有期徒刑或者拘役；挪用本单位资金数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑；数额特别巨大的，处七年以上有期徒刑。国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员有前款行为的，依照本法第三百八十四条的规定定罪处罚。有第一款行为，在提起公诉前将挪用的资金退还的，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以减轻或者免除处罚。”

 

《刑法》第一百八十五条第一款规定：“商业银行、证券交易所、期货交易所、证券公司、期货经纪公司、保险公司或者其他金融机构的工作人员利用职务上的便利，挪用本单位或者客户资金的，依照本法第二百七十二条的规定定罪处罚。”

 

（2）立案标准

《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第七十七条规定：“公司、企业或者其他单位的工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：（一）挪用本单位资金数额在五万元以上，超过三个月未还的；（二）挪用本单位资金数额在五万元以上，进行营利活动的；（三）挪用本单位资金数额在三万元以上，进行非法活动的。具有下列情形之一的，属于本条规定的“归个人使用”：（一）将本单位资金供本人、亲友或者其他自然人使用的；（二）以个人名义将本单位资金供其他单位使用的；（三）个人决定以单位名义将本单位资金供其他单位使用，谋取个人利益的。”

 

2.中小银行及工作人员涉嫌挪用资金罪的主要行为特征

根据司法案例显示，中小银行及工作人员涉嫌挪用资金罪通常的表现方式主要有通过收取客户存款不入账、吸收客户股金不入账、假冒借款人名义贷款等手段将客户存款、客户股金等挪作他用。

 

例如（2020）湘0525刑初414号王双平挪用资金一案，被告人在X县农村信用社工作时通过收取客户存款不入账、吸收客户股金不入账、假冒借款人名义贷款等手段挪用信用社资金，作案70余次，将收取的客户存款605800.08元、吸收的客户股金84402元、假冒借款人名字取得的贷款28500元等共计718702.08元予以挪用。被判处有期徒刑二年六个月，责令退赔挪用的全部资金。

 

（四）中小银行易涉其他刑事罪名

1.职务侵占罪

在该犯罪中，通常的表现方式主要有利用职务便利侵占客户归还银行的本息，侵占客户的贷款等行为。

 

（2017）浙02刑终155号案件中，时任慈溪民生村镇银行股份有限公司古塘支行行长助理兼客户经理的被告人阮某某，在负责办理贷款手续过程中，在未对相关贷款资料进行调查、核实的情况下，违规办理了相关的贷款及资金支付手续。贷款通过后又对贷款人谎称贷款 未通过，指示不知情的第三方将贷款转账至其情妇徐某名下的中国银行账户，后以取现、转账等方式，用于归还个人借款等用途。经法院审理，阮某某被判处有期徒刑六年六个月，并处没收财产人民币十五万元。

 

2.非国家工作人员受贿罪

银行工作人员违法发放贷款的动机除满足业绩要求外，还可能是因收受贿赂而满足借款人的资金需求，此种受贿行为触犯的是非国家工作人员受贿罪。（2019）浙刑终89号案件中，时任某分行总经理的祖某在借款人贷款期间以存贷挂钩为由，用支付购买存款贴息费的名义收受贿赂250万元，违法给借款人先后发放数亿元贷款，后因违法发放贷款罪、非国家工作人员受贿罪获刑，数罪并罚后执行有期徒刑十三年，并处罚金人民币15万元、没收财产人民币10万元。

 

（五）中小银行涉刑案件中辩护争议问题

1.改革背景下，如何应对涉案人员身份主体变动

受贿罪是2018—2022年股份制商业银行领导干部发生率最高的罪名，常见的犯罪手段主要为接受或者索取大额贿赂为企业或个人解决信贷问题等提供帮助。而受贿罪的犯罪主体应为国家工作人员，在实际办案中，由于任命文件、主体、标准并不统一，再加上银行转制、重组中又会引发一系列历史遗留问题，涉案人员身份难以确定，在受贿罪还是非国家工作人员受贿罪的认定上会产生相应争议，其结果也相差甚远。

 

2.地方性中小银行涉案时间跨度长的案件，如何确定涉案金额

地方性中小银行涉刑案件中，因体制机制性矛盾导致的系统性案件往往涉案时间跨度长，追溯范围广。由于相关文件的丢失，涉案人员的流转，涉案金额难以确切认定，而涉案金额往往与定罪量刑紧密相关，辩护人如何对涉案金额进行切割，对案件结果影响巨大。

 

3.银行高层涉刑案件中，如何认定领导责任

上文提及中小银行犯罪案件中46.83%的被告人职务层级为领导干部，由于银行业务本身的特殊性，案涉事实往往是系统性、批量性的业务。在除所在单位明文规定的责任要求类目外，其对下属尤其是基层业务员或者是分行、支行人员的擅自开展的违法违规行为了解到什么程度，才能认定为主观明知，其中的界限问题涉及民刑交叉领域。

 

4.当多个罪名竞合时，应如何处理

由于银行业务本身的特殊性以及银行从业人员身份的多重性，一旦发案，其涉嫌的罪名往往并不单一，常常触及多个罪名，且数罪之间往往存在牵连或竞合关系，这为律师提供了相应的辩护空间。

例如一名具备国家工作人员身份的银行管理人员，利用职务权限违规“开口子”，基于同一决策，该银行业务既触犯了违法发放贷款罪，又触犯了违规出具金融票证罪，此时应认定为滥用职权罪一罪，还是数罪并罚值得探讨。

 

5.制度缺陷导致无法合规放贷，如何认定主观故意

按照相应的国家规定，金融机构工作人员应完成特定的放贷审查流程，但由于客观条件的限制，在尽力后仍未能完成审查。按照法不强人所难的原理，司法机关有可能认定金融机构工作人员没有违法放贷行为及故意。如在2019辽06刑终65号案件中，被告人未能对放贷对象资产做账实核查是因为涉案银行及所委托监管公司均不具有检查条件，丹东市法院认为：上诉人作为银行工作人员，在发放贷款的过程中，虽然存在一定瑕疵，但该瑕疵是由于银行工作流程、制度设计存在缺陷所导致，故邹德力行为本身不具有刑事违法性；而邹德力主观上亦没有违法发放贷款的故意，故邹德力的行为不符合违法发放贷款罪的构成要件。因此，对审查义务的履行要求应结合客观现实予以全面考量。

 

三、中小银行面对被骗风险，应积极提起刑事控告维护自身权益

 

（一）中小银行可能面临的犯罪侵害概述

近年来，金融领域犯罪尤其是侵害银行的犯罪日益增多，成为刑法打击重罚的对象，其中不仅包括以银行为被害人的犯罪，还包括以银行为工具的犯罪。

 

以当前各地联动严厉打击的逃废债为例，逃废债是一种获取资金后主观上摆脱偿还或者逃避还贷的行为，分为企业逃废债和个人逃废债。银行作为潜在的被害人，可能遭受的犯罪侵害至少有贷款诈骗罪，骗取贷款、票据承兑、金融票证罪及合同诈骗罪等。此外实践中，通常有多个犯罪行为共同导致贷款损失的结果，而这些行为可能一个行为有数罪的竞合，也可能多个行为触犯不同的罪名。伪造文件就是逃废债团伙最常使用的手段，伪造收入证明、贫困证明、失业证明和征信报告等材料的情况大量存在，上述伪造行为就涉嫌伪造、变造金融票证罪、伪造、变造身份证罪或伪造公司、企业印章罪。

 

（二）中小银行提起刑事控告操作指引

刑事控告是刑事业务中难度最大的业务。从法理上是私权利借助公权力通过刑事手段实现自己的权益。实践中，争取侦查机关启动调查是刑事控告业务的难点问题，且侵害银行的金融犯罪不同于普通刑事案件，具有高度隐藏性、爆发缓慢性、证据庞杂性及民刑交叉性等特点。公安机关在面对银行控告时往往将此类案件定性为民事上的经济纠纷，从而不予立案。因此，银行在进行控告时要明确涉案罪名，调查收集相关证据并向有管辖权的公安机关进行刑事控告，帮助公安机关明确清晰地进行立案审查。

 

1.识别涉案罪名

开展控告工作前，应就案件事实进行详细梳理，厘清其中的法律关系，精准识别涉案罪名。在后续拟控告材料时，能够从相关罪名的构成要件入手，将案件事实清晰呈现给办案机关。在这个环节，作为控告人的银行往往有“多报几个罪名，哪个沾边算哪个”的误区，控告内容往往伴随着相应的举证责任，控告罪名繁多易给办案机关留下事实不清，证据不足，诬告、错告、不实控告的印象，从而影响案件推进。

 

2.调查收集证据

刑事控告需要让办案机关相信犯罪事实存在，银行在调查收集证据材料时应尽量做到充分翔实。在明确涉案罪名后，根据该罪名的构成要件，分别收集能够证明涉案主体、客观行为、造成损失情况以及主观方面的证据材料。若有些证据因客观情况确实无法收集，可以将证据相关情况列明，向办案机关提供相应线索。

 

3.明确管辖机关

根据《公安机关办理刑事案件程序规定》（下称《公安程序规定》）第15条规定，刑事案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。犯罪地包括犯罪行为地和犯罪结果地，而犯罪行为地包括犯罪行为的预备地、实施地、途径地、结束地以及其他与犯罪行为有关的地点，犯罪结果地则包括犯罪对象受侵害地、犯罪所得的实际取得地、使用地、藏匿地等。

 

由此可见一个刑事案件，有管辖权的公安机关可能有好几个，在同一辖区内可能还涉及不同的派出所、经侦等，控告人具有选择权。在选择控告机关时，首要原则是便于沟通，建立良好的沟通机制往往是促成公安机关立案调查的关键点。

 

4.利用不同机关和部门的相互监督制约

实践中刑事控告业务经常难以启动。一方面是公安机关警力的局限性，一方面是被控告人信访的压力，更有甚者存在保护伞的情形。

 

对于这种情形，我们要善意运用其他部门对于公安机关的制约，比如公安机关内部的督察部门，检察机关的立案监督部门以及法院受理自诉的部门。通过不同机关和不同部门相互制约和监督，往往能让案件绝处逢生，柳暗花明。

 

四、刑事风险应从事后应对走向事前防范

 

2023年8月4日，国家金融监督管理总局发布《银行保险机构渉刑案件风险防控管理办法（征求意见稿）》，公开向社会征求意见。《征求意见稿》要求银行保险机构建立健全案件风险防控评估机制，包含了刑事法律风险的“事前+事中+事后”评估全覆盖。由此可见，金融监管机构对银行保险机构合规的要求逐步倾向于预防性合规。大医治病于未病而非头痛治头，脚痛医脚。面对当前的监管态势，中小银行有必要将刑事风险防控挺在前面，避免失控的局面发生。

 

中小银行是我国银行业的重要组成部分，也是发展普惠金融、服务小微民营企业的重要力量，是支持地方实体经济的重要力量。随着市场竞争加剧，监管加强，部分中小银行在业务发展模式、公司治理、风险抵御能力方面的一些问题将会被无限放大。中小银行应在改革发展模式的同时加强刑事风险防控体系的建设，在市场的大浪中平稳过渡，健康发展。